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坚持“两个毫不动摇”方针,推动央企改革发展系列理论文章之二:
市场中竞争 竞争中发展
——电力市场化改革回顾及评析
发布时间:2012-10-10   信息来源:华能集团   
  电力行业是国民经济的基础产业,也是重要的公用事业。近年来,电力行业特别是发电行业推行市场化改革,逐渐引入竞争,行业生产效率显著提高,可持续发展能力不断增强,较好地满足了不断增长的全社会用电需求,有力保障了国民经济的较快发展。

  一、发电市场竞争格局已然形成

  (一)、投资主体多元化

  上世纪八十年代中期,基于全国性缺电局面,国家倡导“集资办电”,允许包括外商在内的多种投资主体进入发电行业,并予以政策支撑,由此在发电市场中迅速形成中央国有、地方国有、私人所有、外商所有等多种形式的投资主体,独立发电商应运而生。其中,非中央国有的发电资本迅速壮大,近年来装机一直占全国总装机的一半以上。

  截至2010年11月底,全国规模以上发电企业3893家。其中,国有及国有控股发电企业1803家,占发电企业总数的46.3%;集体控股发电企业342家,占发电企业总数的8. 8%;其他类型(包括私人控股、港澳台商控股、外商控股等)发电企业1748家,占发电企业总数的44.9%。

  随着我国资本市场不断发展,一些发电商积极寻求上市,由此将更为广泛的社会资本引入发电行业。据统计,到2010年底,沪、深两市共有46家发电上市企业,总市值达6433.8亿元。华能国际、大唐发电等企业更是在内地、香港和海外三地都实现上市,为发电行业引入境外资本。

  投资主体多元化,形成产权结构多元化,是构建有效竞争的发电市场的基本前提。通过集资办电、发电企业上市等方式,发电市场形成了多种投资主体共同存在、共同发展的基本格局,为发电市场竞争培养了市场主体。

  (二)、市场份额分散化

  进入二十一世纪,“打破垄断、引入竞争”成为电力体制改革的主要目标之一。2002年底,在原国家电力企业主要发电资产拆分的基础上,成立了华能、大唐、华电、国电、中电投五家央属大型发电集团,打破了发电行业一家独大的垄断局面。适逢我国经济较快发展的良好机遇以及严重缺电形势,在过去的十年里,五大发电集团以及其他独立发电商获得了较快发展,但市场份额分散化的倾向愈发明显。综合考虑发电行业的产品特点、统计口径等因素,选取2010年发电量指标,引用通用的市场集中率和赫菲达尔—赫希曼指数判断发电市场的集中度和市场结构:发电市场的最大四家企业(华能、大唐、国电、华电)的市场集中率和赫菲达尔—赫希曼指数都相对较低,表明发电行业的市场份额较分散,竞争程度相对较高。

  (三)、管理机制市场化

  2002年,国务院下发《电力体制改革方案》(5号文),拉开电力体制改革序幕。方案明确了电力市场化改革的方向,提出建立政府监管下的开放竞争、全面发展的电力市场体系,改革的第一步就是厂网分开、竞价上网。2005-2006年,东北、华东和南方电力市场一度开展试运行或模拟运行,后由于持续大范围缺电,竞价上网暂停。但是竞争理念已植根于发电市场。目前在部分省间、区域间的交易电量、小机组的替代电量以及大用户直购电交易中,仍通过竞价、挂牌、双边协商等竞争性方式进行。年度计划电量指标的分配也与机组的节能减排指标、稳定运行性能相关,体现了机组的综合竞争能力。

  发电市场的竞争性不仅体现在市场交易上,也体现在投资管理中,从电源项目的获取、设计、施工、设备采购到达标投产,处处存在竞争。在电源项目前期工作中,多个发电商竞争获取电源点的情况十分普遍,特别是在一些经济发达和资源丰富的地区,竞争抢夺情形更加凸显。在风电、太阳能等新能源的开发中,还采用特许权招标的方式。电源项目的设计、施工、设备供应和建设监理单位已全面采用招投标方式确定,跨地区、跨行业的竞争尤为激烈。

  二、发电市场竞争成效十分显著

  实践证明,对电力工业适当放松管制,引入竞争,可以有效降低发电成本,提高生产效率,实现资源优化配置, 促进行业健康持续发展。

  (一)、用电需求得到可靠保障

  2000年之后,我国经济进入了以“重化工业化”为特征的新一轮增长周期,电力需求快速增长,2003年起全国出现了大范围、长时间的电力供需紧张局面。2002年底在中央层面组建五大发电集团,发电投资主体得到明显加强,竞争性办电格局全面形成。在电力供需紧张、电力体制改革两方面因素推动下,2003年开始电源建设进入了历史上最快的发展时期。从规模看,装机容量大幅增长,到2011年底全国发电装机容量10.6亿千瓦,是2002年的近3倍,年均增长率12.9%。从速度看,建设步伐显著加快,发电装机容量2004年突破4亿千瓦,新增1亿千瓦用了4年时间;2005年突破5亿千瓦,新增1亿千瓦用了20个月;而此后投产1亿千瓦都只用1年左右的时间。从年投产能力看,2002年之前年投产规模不超过2000万千瓦,2003年接近4000万千瓦,2006年以后均在9000万千瓦左右。快速的装机增长迅速缓解了电力供需紧张的局面,保证了国民经济发展和人民生活水平提高的用电需求。

  (二)、行业生产力水平大幅提高

  市场竞争促进了发电行业生产效率提高、火电工程造价持续降低、节能减排指标不断优化,先进生产技术推广应用。根据有关统计,“十五”期间投产火电工程单位决算下降幅度高达25%,“十一五”期间进一步下降1.8%,而“十一五”期间的居民消费价格指数增长了15.6%。综合反映发电行业技术经济特性的供电煤耗和厂用电率持续降低,目前国内主力机组的供电煤耗指标已在国际上处于领先水平。与2000年相比,2011年的全国平均供电煤耗降低了63克/千瓦时,相当于节约标煤2.5亿吨;水电厂用电率降低0.13个百分点,火电厂用电率降低1.08个百分点。一批百万千瓦级超超临界机组、大型空冷机组陆续投产,循环硫化床和脱硫脱硝等先进生产技术推广应用,绿色煤电项目引起重视并开工建设。水电、风电、太阳能等清洁能源容量大幅增长,其中风电装机规模已跃居世界第一位,核电技术也取得明显进步。

  (三)、多元投资主体发展壮大

  2010年底,在电力、热力的生产和供应业中,国有及国有控股企业的总资产达68024.78亿元,是2000年底(口径:电力蒸汽热水生产供应业中的国有及国有控股工业企业)的4.1倍;私营企业的总资产达1629.2亿元(2000年尚无统计数据);外商投资和港澳台商投资企业的总资产达6330.85亿元,是2000年底(口径:电力蒸汽热水生产供应业中的 “三资”企业)的2.9倍。各种类型的电力资本都保持了较快的发展速度。同时,电力行业中的非国有资产还取得良好的经营效益。2010年底,在电力、热力的生产和供应业中,私营企业利润总额为45.58亿元,成本费用利润率为8.73%;外商投资和港澳台商投资企业的利润总额为277.98亿元,成本费用利润率11.07%。

  与国有及国有控股发电企业相比,私营及外资企业的利润总额相差较多,但利润率要高于前者。出现这种情况并非因为国有及国有控股企业的生产效率较低,而是因为私营、外资企业的生产经营策略较为灵活,能根据市场供需变化和燃料价格及时调整经营方式,甚至退出市场。发电行业赚钱时,外资、民营进;发电亏损时,外资、民营退。这一方面说明发电行业的进入并不存在门槛,另一方面也说明相对于其它类型的企业,中央国有企业具有高度的保电供电责任感,对国民经济发展做出了更大的贡献。

  三、发电市场竞争机制日趋完善

  (一)、发电行业市场化不可逆转

  事实表明,市场化促进了发电行业生产效率的提高和可持续发展能力的增强,从而更好地发挥了保障国民经济持续快速发展的能源支撑作用。目前,在行业发展中也存在一些矛盾和问题,例如煤电矛盾、行业盈利能力过低等,这些问题的解决都需要进一步深化改革。“开弓没有回头箭”,发电行业市场化的方向不可逆转。

  根据国资委的构思,中央企业将逐渐建立健全法人治理结构,最终实现主营业务资产整体上市。中央发电企业的整体上市,有利于进一步拓展融资渠道,引入更多的社会资本进入发电行业,也有利于央企的管理方式创新和管理水平提高。对此,各中央发电企业都在积极研究和部署。由于目前燃料价格仍高位运行,发电企业主营业务的盈利能力仍较弱,价值创造能力不高,因此整体上市还面临较大困难,但发电资产整体上市的方向不会变,发电行业市场化的基本取向不会变。

  (二)、市场竞争机制不断完善

  近年来,国家电力主管部门和监管机构通过出台各种法规、文件,引导、规范发电市场竞争行为,完善发电市场竞争机制。火电、风电标杆电价的推广,风电、太阳能开发的招投标机制等,都有效促进了电源建设成本的降低。电源项目核准机制的建立,简化了电源开发审批流程,在严格建厂条件(如环保、取水、用地等)的同时,更加强化投资主体的风险自我管控,促进行业良性发展。在电力市场交易中,清洁能源优先调度、节能发电调度机制等也在积极推行。2012年6月,国家能源局下发《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》,明确“鼓励民间资本参与电力建设”、“鼓励民间资本在新能源领域发挥更大作用”,并通过“加大资金支撑力度”、“完善价格支撑政策”、“优化企业融资环境”等措施予以支撑,必将进一步促进电力市场发展与完善。

  (三)、发电市场监管日益加强

  针对电源项目开发、建设以及投产后的市场运营,监管工作日益加强。监管内容包括发电市场准入资格、市场交易行为、安全监管、成本监管,并定期发布相关监管报告,规范发电市场行为,保证市场公开、公平、公正。2012年6月,国家电监会颁布《关于加强电力监管支撑民间资本投资电力的实施意见》,通过加强市场准入监管、加强调度和交易监管等方式,保障和支撑不同所有制的发电企业公平进入发电市场和开展交易。在严密的监管下,发电市场的竞争秩序将会进一步规范,竞争水平将进一步提升。

  发电行业坚持投资主体多元化、管理机制市场化,在市场中竞争,在竞争中发展,提升了行业生产力水平,培养了行业可持续发展能力,必将更好地保障全社会用电需求,更有力地服务国民经济和社会发展。

  
文:w88手机版登录集团企业技术经济研究院   
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